第一篇财政体制和机构

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第一篇财政体制和机构

    财政体制是划分中央与地方政府之间，市与区、县各级政府之间财政收支范围和管理权责的一项基本制度，是经济管理体制的重要组成部分。在不同的社会制度里财政体制是不相同的。

    中国大地自有国家出现后，直到唐代前期，财政基本上集中在中央。地方经费从指定的收入项目中按规定额数列支。唐代元和年间，为改变藩镇任意截留财政收入的状况，地方征收的赋税分为：上供（即地方解缴中央部分）、送使（即地方解缴诸道节度使，以充中央在各道的支出）、留州（即留给本州自用部分）三部分。唐代后期至五代十国为地方割据时期，各自为政，财权分散。此时，幽州（北京）处于军阀的轮番统治之中，财政独立。北宋初期，加强中央集权，强化了中央财政，废除了“上供、送使、留州”之法。后至南宋，或恢复，或废除，并不一致。元代是实行高度集中的财政体制。元朝，中央有大都宣课提举司、大都酒课提举司、京畿都漕运使等，地方有大都路都总管府所设主管田赋、摇役、工商税课的管理机构。明代财政，初为高度集中的体制，后随着经济发展，在财政上逐渐恢复唐代的“上供、送使、留州”的三级体制。明朝，全国赋税由户部管理，顺天府设有都课司、宣课司、税课司、税课分司等赋税管理机构。清代财政体制，初沿明制。国家没有全面整体的财政计划，每项支出也没有相应的固定收入，支出与收入相脱节。清代后期，清政府引进西方财政管理制度，将主管财政的机关户部改为度支部，筹备建立国家财政的预算制度，以及相应的国库制度。同时，制定《统一国库章程》，设总库于京师，由度支部大臣管理，承担资金出纳职责。将户部银行改称大清银行，参与国家现金收支和金额存留等事务。当时国家财政收入主要来自赋税、举借外债和发行公债等，支出以官员薪俸、军队饷银为主，次为赔款、练兵和办实业等。北京是京师所在地，没有独立的财政收入和支出。国家财政与京师地方有关系的主要是税收。在京师各门设有税局和分局15处，四郊及远郊也设税局和税卡23处。分别掌管税收大权。

    民国时期，北京的财政可划分为前后两个阶段。民国十七年（1928年）以前是北洋政府财政，民国十七年（1928年）以后是北平市政府财政（日本侵占时期的财政机构与制度变化不大）。北洋政府在京师设京兆公署，下设财政厅主管财政。民国二年（1913年），京兆特区政府初颁《划分国家税、地方税法草案》和《国家政费、地方政费标准案》。在财政管理上，推行“国地分税，自收自支”的体制，但主要税源悉归中央，这一时期，仍属中央集权体制性质。民国十六年（1927年）夏，南京国民政府成立后，开始建立国家预算制度和地方财政。1928年北平市政府成立，下设北平市财政局，北平市财政进入了健全机构和完善制度的阶段。这一时期。在财政方面，一方面成立中央银行，废两改元；一方面厉行预算，统一国库收支，改良税制，整顿税收，严定所属比额，责各地报解，以完善财政体制。财政部分别拟定国家收入、地方收入暂行标准案及划分国家支出、地方支出暂行标准案。民国十七年（1928年），财政部复就原案重审定，以充实地方财政出发，对税源作了重要划分调整，于同年八月公布施行。民国二十年（1931年）十一月，公布《办理预算收支分类标准》，并于民国二十一年（1932年）、民国二十二年（1933年）两次作了修正。划分了国家收入、地方收入，国家支出、地方支出的体制。但这次收支之划分，仍以中央和省为主体。民国二十四年（1935年）七月，颁行《财政收支系统法》，对县（市）财政明确为地方财政的一级，并明确规定县（市）财政收支，县（市）财政从此开始有了法的依据，乡（镇）财政的收支，则由乡（镇）公所编制概算，汇编入县概算。抗日战争胜利后，国民政府恢复战前的三级财政体制，直到北平解放前夕。

    民国三十八年（1949年）一月，北平市人民政府成立后，市级地方财力很少，新的预算管理体制尚未建立，财政收入只是一些零星收入，加上中央补助，基本上保证了全市行政事业费的开支。同年二月，北平市人民政府财政局成立。同年九月，改称北京市人民政府财政局。

    新中国建立后，随着社会主义公有制的建立，财政分配关系的性质发生了根本变化。财政管理体制按照社会主义民主集中制的原则，正确处理需要与可能的矛盾，调节财力运行中各方面责权利关系，各个时期财政管理体制的确定，是根据国家的政治、经济任务为基点，协调各方面的分配关系。在财力安排上，采取既保证重点，又照顾一般的原则。新中国成立以来，随着经济形势的发展，国家财政体制进行过多次改进。总的来说，国家的财权是由高度集中的统收统支，逐步朝统一领导分级管理的方向发展。国家对北京市的财政管理体制，实行过多种办法，逐渐扩大地方财力和权限，实行的形式多种多样。归纳起来，可分为三种形式：一是高度集中的财政体制；二是以集中为主，适当下放财权；三是划分收支，分级包干。

    1951年至1957年，实行的是统收统支体制。但形式也不尽相同，1951年3月，中央人民政府政务院公布《关于1951年财政收支系统划分的决定》。按照这个决定，北京市的财政收支，由财政部核定，划给的财政收入有固定收入和中央、地方的比例解留。1953年全国实行中央、省（市、区）、县（市）三级预算管理体制。北京市实行“以支定收，一年一变”的财政管理体制。这种体制，是中央核定每个年度财政支出预算，然后划给一定的财政收入项目并确定留成比例。1957年国务院发布《关于改进财政管理体制的规定》。预算收支实行“以收定支，比例分成，三年不变”的体制。国家对北京市的预算收支管理，实行“划分收支，分级管理”为主要特点的统收统支的体制。1955年2月，北京市人民政府财政局改称北京市财政局。

    1958年10月，北京市税务局并入北京市财政局。

    1959年，国务院发布《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》。从1959年起，实行“收支挂钩，总额分成，一年一定”的体制。这种体制，由中央核定预算收支，财政收入实行总额分成，年终结余归市。1962年至1965年，国家对北京市的财政体制有所调整。实行“总额分成加小部分固定收入”的体制。但每一个年度都略有变化。1968年由于“文化大革命”的影响，按照财政部军管会的通知，财政体制实行“收支两条线”的办法。1969年、1970年又改为“收支挂钩，总额分成”的体制，这种体制，以国家核定的财政支出占国家核定的财政收入的比例为分成比例，年终决算，按实际收入和核定的分成比例计算分成收入，使北京市财力与完成任务挂起钩来。1962年12月，北京市税务局从北京市财政局划出。1965年9月，北京市税务局和北京市财政局合署办公。1968年10月，北京市财政局、税务局与中国人民银行北京市分行、北京市工商行政管理局合并，成立北京市财金局。

    1971年，国家进入第四个五年计划，按照“四五”计划发展纲要的要求，国家对各省（市、区）的财政管理体制进行较大的改变。财政部发布了《关于实行财政收支包干的通知》。这一年，北京市实行“定收定支，收支包干，保证上交，结余留用，一年一定”的财政管理体制。这种办法，把超收节支都留归市，短收超支也由市里承担。1973年至1976年，又调整为“固定比例分成”的办法。1976年11月，根据国家计委、财政部《关于1977年改革经济管理体制的意见》，财政部决定在北京市试行“增长分成，收支挂钩”的办法。这种体制确定的增长分成比例，即为全市的机动财力。1973年4月，北京市财金局撤销，分设北京市财税局和中国人民银行北京市分行。1976年11月，北京市工商行政管理局从北京市财税局划出。

    1978年12月召开的中共十一届三中全会以后，国家对各地的财政管理体制进行改革，并在全国试点。这期间，国家对北京市实行“收支两条线”的办法，财政收入上缴中央财政，财政支出则由中央条条下达。从1980年起，实行“总额分成加超收分成”的体制，在实行这一体制时，财政部核定了北京市的收支范围和收支基数，除此之外，中央财政每年拨款8100万元，由北京市自行安排使用。1984年10月，中共十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》。这期间，国营企业第二步利改税的措施也全面推行。从1985年起，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。执行这个体制的前两年，地方财政固定收入和中央财政、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，实行“总额分成”。1983年5月，北京市财税局分设北京市财政局和北京市税务局。

    1985年7月，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》。1988年至1993年，实行“收入递增包干”的财政管理体制。1994年起，又进一步改为“分税制”的财政管理体制。以上历年财政管理体制的变化，地方上的财权和财力逐步扩大和增加，当家理财，增收节支的积极性进一步增强。1995年，北京市财政局设行政职能处室24个，归口和代为管理的单位有2个，隶属的事业单位有15个，所属公司有4个。

    北京市对区、县的财政管理体制，是按照国家对北京市的财政管理体制规定，同样经历了从“统收统支”、“比例分成”到“财政包干”的过程，但实行的时间，各有不同。区、县对乡（镇）、街道的财政管理体制，由于机构建成时间短，大致也比照市对区、县的办法实行。