第三篇财政支出

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第三篇财政支出

    财政支出（又称“预算支出”）是指国家将筹集起来的财政资金进行分配使用。预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。

    中国封建社会诸朝，除地方割据时期外，财力基本高度集中，主要用于维护封建统治；归地方财政支出者，主要是指用于地方的道路、交通等支出。清末，由于受西方思想影响，地方事权增多，所以才逐步形成有行政费、建设费、教育卫生费、社会福利费等内容的财政支出。民国成立（1912年）后，将明、清时期的顺天府改为特别区。民国三年（1914年）七月，与直隶省分治，设财政分厅。所有民国二年（1913年）以前各年度岁出，悉在直隶省及京兆尹预算案内报列，惟民国三年（1914年）十一月以前由财政分厅补支者，由本厅管理。京兆区财政岁出，按当时体制分为国家岁出和地方岁出两大类。其中，属于国家财政支出部分有内务经费、财政经费、陆军经费、司法经费和实业经费等五部分，民国五年（1916年）和民国六年（1917年）两年曾列有教育经费；属于地方财政支出部分，有内务经费、教育经费、实业经费（农工经费）和财政经费等类。

    民国时期，京兆区国家岁出，以内务支出占大部分，如尹公署及各县公署经费、河工经费均为大宗。而警备饷需，在未划归陆军以前，统归内务列支，其他项目如添加养路局、文官津贴，民国九年（1920年）增列警务考核处，则以临时费开支；其自治经费、出巡经费，以及贩款、选举、工程等项，支出浩繁。故内务一款，最多达89万余元。占岁出总额的70％～80％，此系京兆的一种特殊情况。财政经费，除厅署经费外，列有征收费、补照费等名目；民国十一年（1922年），各县普遍设置税捐征解处，征收费随之增加。司法经费在内务经费项下开支，由各县自行支配，民国十一年（1922年）开始划分，而各县监所亦定为编制，预算支出出现膨胀。教育经费，归地方列支，国家岁出内仅有民国五年（1916年）教育自治补助费，系属临时性质。实业经费，实业厅于民国十三年（1924年）四月始成立，在此以前，只有财政厅附设矿务科，计有矿务科经费及矿业经费两种；民国五年（1916年）增农商自治补助费。民国六年（1917年）增治河造林经费，民国八年（1919年）以后有农林经费。陆军经费仅有旗营俸饷，年约4万余元。京兆区国家财政岁出部分，民国三年（1914年）至民国十三年（1924年）共计支出1060．96万元。其中：内务经费858．51万元，占岁出部分的80．9％，财政经费52．53万元，占岁出部分的5％，陆军经费和司法经费等118．14万元，占岁出部分的11．3％。民国初期，历年兵患，民国三年（1914年）发生直奉战争，京兆后方军用浩繁，而财源枯竭，税收短缺，于是发行短期债券，并向银行及各机关短期借款、及至截留中央专款。

    民国时期，京兆地方岁出，以教育经费占重要地位，内务经费次之，财政经费及实业经费最少。京兆区各学校经费，初仅3万余元，后递增至3倍以上，其留学经费、讲演费、补助费、学员旅费，均另有开支。内务费包括慈善费、典礼费和自治区董薪金等3项。民国五年（1916年）以后支出，增入顺直省议会经费，各县自治区董薪金，其额颇大，故5年内务经费膨胀。京兆本无财政经费，民国十四年（1925年）因征收卷烟吸户捐，始列入总局经费。实业费仅有第一工厂及农工用品选卖所两项。京兆地方财政，正杂各税仅牲畜、屠宰、契税学费3项，以前包括在国家预算内，民国四年（1915年）至民国十五年（1926年）开始分别划清。民国三年（1914年）至民国十三年（1924年）共计支出137．44万元。其中：内务经费41．33万元，占岁出部分的30．1％，教育经费83．95万元，占岁出部分的61．1％，实业经费和财政经费等12．06万元，占岁出部分的8．8％。

    民国十七年（1928年）八月，京兆区改为北平特别市。此时市面萧条，而市政组织庞大，经费浩繁，财政收入不敷支出。民国十八年（1929年），财政特别员公署确定由河北省卷烟统税局税款和河北官产处项下每月拨款补助市政经费。民国十九年（1930年）以后，经费分配始照财政体制规定划分。北平市地方普通岁出，计分党务费、行政费、公安费、财务费、教育文化费、实业费、卫生费、建设费、协助费和救恤费等10大类，每类又分经常门和临时门两部分。其中以公安费和教育文化费占大部分，二者占该年支出总额的50％以上，民国二十三年（1934年）占60％以上。其中公安费最高的民国二十一年（1932年）占支出总额41．9％，一般年占35％～39％，最低的民国二十五年（1936年），也占29％。民国二十六年（1937年）七月，抗日战争爆发，此后，北平沦为日伪统治，至民国三十四年（1945年）十月，北平光复。前后共八年时间，因受日伪摧残，此时商业凋蔽，一切经用，样样需款。在此之前，北平财政国家部分岁出和自治部分岁入岁出，皆以情形特殊而混合编列，不仅北平市财政连河北省的省县财政支出，也多依靠中央补助，由中央统收统支。

    民国三十五年（1946年）初，经行政院多次指令，北平仍遵照院辖市国家和地方经费划分办法，分别性质，按规定项目编制预算，分别开支。北平市岁出，分为国家部分岁出和地方普通岁出两大部分，各列行政支出〔民国三十七年（1948年）又增“政权行使支出”一类〕、财政支出、教育文化支出、经济及建设支出、卫生支出、社会及救济支出、保安及警察支出、公务员退休及抚恤支出、地政支出〔民国三十七年（1948年）后取消〕、协助及补助支出、生活补助费、以及预备金等12大类。由于从民国三十五年（1946年）开始，以蒋介石为首的国民政府又发动了内战，所以，北平市在抗战胜利后，经济及恢复工作并未到位的情况下，又受内战的影响，市财政始终处于极端困难的地位。此后三年的财政支出，不仅教育及文化支出不占重要地位，连公安（后称保警）支出也多在7％以下，其他如行政支出也仅占4％～9％。此时期北平市财政支出的大部分主要用于公教人员、警长、工役人员的生活补助以及官兵、公费生的主、副食开支。这部分支出，民国三十六年（1947年）占支出总额的75％，民国三十七年（1948年）上半年占46．4％，如加上生活补贴准备金90．34亿元，则占到75％以上；下半年，仅公教人员薪饷及公费支出即占岁出总额的81．3％，如加上协助及补助支出、官兵及公费生主、副食费，所占比重更大。北平此时的财政支出，主要用于人头经费，但尽管如此，在物价飞涨、物资紧缺的情况下，公教人员生活仍是每况愈下。

    抗日战争和解放战争时期，平郊各县根据地、解放区的财政支出，主要用于军费和政费在内的行政管理费的支出。另外，平郊各县根据地的优抚和社会救济费，在财政支出中占有一定的比重，其具体支出项目有优抗费、抚恤费和社会救济费。根据地、解放区在财政极端困难的条件下，对文化教育事业费的支出也不断增加。

    新中国建立后，地方财政支出进入一个“取之于民、用之于民”的新阶段。财政支出与社会再生产各个环节、国民经济各部门有着密切的联系，逐步成为支持、监督经济发展的重要杠杆。北京市的财政支出是根据中央制定不同时期的财政体制执行的。财政收入除按规定上解中央外，留给地方的财政资金，则是按照中央和北京市人民政府制定的各项方针政策和工作任务，集中财力用于发展经济建设，加强城市设施建设和兴办文教科学卫生事业，以不断提高和改善人民的物质文化生活。

    新中国建立初期，国家财政困难，为集中财力，中央对北京市的财政体制采取了“统收统支”的办法，收入全部上缴中央，支出由中央核定指标，北京市的财政支出规模很小。1958年下放财权，财政体制实行“定收定支”的办法，财政支出规模有较大发展，1958年北京市财政支出总额为7．3亿元，较1957年增加2．3倍。1961年1月，按照中共八届九中全会对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，经过1962年至1964年的调整，北京市的财政支出指标，逐步有所增长。由于“文化大革命”的影响，1967年和1968年财政支出指标被压缩到最低限度。

    1978年12月召开的中共十一届三中全会以后，在邓小平建设有中国特色的社会主义理论指导下，全市人民在中共北京市委的领导下，同心协力，团结奋进，锐意进行改革开放。财政支出规模逐年扩大，财政支出总量增长加快，资金的投向也发生了较大的变化。财政支出调整了投资方向，增加了经济建设、城市建设、科教文卫事业费和改善人民生活的支出。1978年至1995年的18年，北京市财政支出为910．7亿元，比1949年至1977年的29年支出160．8亿元，增长4．7倍。分税制财政体制实行后的1995年财政支出已达154．4亿元，比1977年增长8．7倍。在财政资金的安排上，北京市开辟多方面筹集资金的渠道，突破了过去生产建设和事业发展都由财政包揽下来的办法。启动了各方资金，形成了财政、信贷、集资、利用外资相结合的多元化资金来源格局。并推动全市有条件的事业单位，按照政策，合理组织收入，逐步向经费自理过渡。从1978年到1995年全市行政事业单位共组织预算外资金达239．2亿元，支持了各项事业的发展。

    中共十一届三中全会以后，为了适应改革开放的新形势，北京市对各项事业和行政财务进行了一系列改革，推动了事业、行政单位从统收统支的封闭型财务管理向扩大单位自主权、增强单位内在活力的开放型财务管理转变，从单一渠道向多渠道、多形式、多层次办事业转变，从单纯服务型向有偿经营服务型转变。通过这三个“转变”调动各方面加强财务管理，努力增收节支的积极性，促进各项事业的发展和行政任务的完成。1978年起，北京市对文教科学卫生事业等单位和行政机关，全面实行预算包干办法，支持事业单位合理组织收入；积极推进农业企业实行财务包干；改革农业事业单位的财务管理办法等。

    改革开放以来，为了使有限的财政资金发挥更大的效益，财政支出在对发展政权建设和有社会效益而无直接经济效益项目所需的资金，继续实行无偿拨款的同时，积极改革财政资金的使用办法。将部分资金逐步由无偿拨款改为有偿使用，相继建立了各种财政周转金制度，包括财政支农周转金、国有工业企业技术改造周转金、商贸企业业务发展周转金和社会文教事业周转金等。周转金有偿使用办法实行后，增强了资金使用者的责任，提高了资金的使用效益，使各项事业办得更快、更好。北京市设置的各项周转金都有自己特定的扶持对象，它的使用，促进了扶持对象的发展。

    北京市1949年至1995年财政支出共计1071．5亿元，主要支出项目有：基本建设拨款243．5亿元，占22．7％；经济建设支出（企业支出）117．5亿元，占11％；支援农业支出45．9亿元，占4．5％；城市建设和维护支出45．3亿元，占4．2％；科学教育文化卫生事业费255．3亿元，占23．8％；抚恤和社会福利救济费27．6亿元，占2．6％；行政管理费79．9亿元，占7．5％。1978年至1995年，各项财政补贴支出485．5亿元（含地方财政收入退库部分）。上述财政支出项目，随着需要而不断增减变化。随着经济的发展，特别是改革开放以来，北京市建设规模扩大，财政支出的数额逐年增加，其支出规模已从1949年的0．2亿元增加到1995年的154．4亿元。

    新中国建立后的地方财政支出，坚持勤俭建国，勤俭办一切事业的方针，保证了各个时期经济建设、城市建设和各项事业的发展以及各级行政任务的完成，不断提高和改善人民的物质文化生活需要，为北京市的国民经济和社会发展提供了资金保证。