第四篇第一章预算管理

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第四篇第一章预算管理

    第一节  预算制度沿革

    唐代以前的封建诸朝，一直执行上计制度。两宋以后，朝廷常编有《会计录》，中央与地方的财政收支安排渐趋完备。

    元代预算、会计制度，始行于世祖至元三年（1266年），立制国用司，总天下钱谷，以杨为制国用司员外郎，他计帑立籍，计算国家收支之数，月终呈上察核。至元八年（1271年）六月敕：凡管民官所领钱谷公事，并俟年终考校，此后，各地均设置计吏，掌会计、预算、决算。元制：诸行省岁支钱粮，各处正官每季一照勘，岁终汇总于行省，按制度规定逐项审核，去其泛滥不实之数，按实际收支数登记，汇成总册、总表，资都省台宪官审阅；其定额收取的钱粮，各处计吏每年赴省报告一次，诸郡县按三限征收税粮，初限十月终，中限十一月终，末限十二月终。州县义仓存粮数，亦应考核属实，失察者治罪。

    明代，随着政权稳固，黄册、鱼鳞图册的编制，预算、决算制度亦渐恢复。嘉靖二十八年（1549年）八月诏令：“诏户部核计天下出纳数以闻。”令两京户部并工部、太仆、光禄及各直省司、府、卫所以及辽、蓟、宣、大、陕西诸边，每岁终，将一年出纳钱谷，修成会计录，分为四目：（一）岁征，如府库监局、仓场额派钱谷几何；（二）岁收，如收过本年、先年额征钱粮完欠几何；（三）岁支，如本年用过各项钱粮于岁派额数增减相多几何；（四）岁储，如本年支剩存积钱粮几何，务令简明。

    清代，康熙元年（1662年），吏部题准，各省大计年份，令道员代藩、臬入觐；康熙十二年（1673年），允御史马大士疏请，藩、臬总一省钱粮，刑名，熟悉地方利弊，嗣后仍令藩、臬亲身朝觐。光绪二十四年（1898年）八月，庶吉上丁维鲁请编岁入岁出表，上谕：古者冢宰制国用，量入为出，以审岁计之盈虚，近来泰西各国，皆有预筹用度之法，着户部将每年出款入款，分门别类，列为一表，按月刊报，俾天下咸晓。然国家出入之大计，以期节用丰财。光绪二十五年（1899年）十一月谕，户部为度支总汇，出入款项，均宜统筹预计，兹据该部将季年收支各款，胪列大纲，开单呈览，着责成该堂官等近臣筹划，酌盈剂量，妥为核定。光绪三十四年（1908年）度支部颁布《清理财政章程》，试为财政预算编制。宣统二年（1910年），资政院议决，试办本年岁入、岁出总预算案，会同会议政务处具奏，当经饬令京外各衙门，极力削减浮滥各款，表示重财权，以示限制；宣统三年（1911年）正月谕，度支部奏，试办全国预算，拟定暂行章程，并诸预算各衙门事项，分别缮单呈览；六月，会议中国会计制度（年度）应以七月朔日为始；八月，“宣统三年（1911年）预算案”皇室事务重，现该案事务未定。时辛亥革命爆发，各省无暇他顾，地方预算多未编制。

    民国初期，预算年度采用跨年制。民国三年（1914年）三月，北洋政府公布《会计条例》，对预算年度起止期限及相关问题作了制度规定。民国四年（1915年）四月，财政部呈请将预算会计制度由“七月制”改为“历年制”。同年九月，参议院议决修正会计法，由政府公布。新会计法中，将会计年度从“七月制”改为历年制。预算年度起于每年一月，止于十二月。民国六年（1917年）一月，北洋政府根据众议院的建议，发布更改会计年度令，重新将“历年制”改为“七月制”。民国后期，预算年度改用“历年制”。民国二十五年（1936年）十一月，国民政府通令会计年度改“七月制”为“历年制”，并定于民国二十八年（1939年）一月施行。

    民国二年（1913年）十一月，北洋政府公布《划分国家税地方税法》，对国家税、地方税的具体划分方法作了制度规定。根据上述制度规定，京兆区政府编制的民国三年（1914年）年度预算的收支科目设置及结构如下：预算分京兆区国家预算与京兆区地方预算两部分，各自单独编列。京兆区国家预算由国家岁入表、国家岁出表构成。

    民国三年（1914年）三月，北洋政府公布《会计条例》，对预算收支科目的设置及相关问题作了制度规定。《条例》规定：（一）总预算分经常、临时两门，并各分款、项编制。提交立法院时，附送各官署岁入岁出预计书及前年度之岁入岁出现计书。（二）设第一预备金，以充预算内发生不足者之用；设第二预备金，以充预算外所必需者之用。均于次年度立法院开会时求其承诺。同年，京兆区国家岁入表分经常门、临时门两部分。预算科目设款级、项级两级科目。同年，京兆地方岁入表分经常门和临时门两部分（但临时门内并无收入项目）。预算科目分款级、项级两级。京兆区地方岁入表中第二款正杂各捐下列入项级科目，第一项卷烟吸户捐。京兆地方岁出表分经常门、临时门两部分。预算科目由款、项两级科目构成（但实际上在款级之上还有一级预算科目）。

    民国十九年（1930年），国民政府颁发《试办预算章程》，预算划分按照国、地收支标准，分国家及地方两部分，每部分又按岁入、岁出分为经常门和临时门，均分别编制。预算分三级，各机关编制的预算（包括附属机关）为第一级预算；各省、市汇编的地方预算为第二级预算；财政部汇编的总预算为第三级预算。还规定，第一级岁出预算，应酌列预备费为第一预备金，遇有需要经主管机关核准后动支。第二级岁出预算，应酌列第二预备金，动支时报财政部由中央政治会议核准。第一、二预备金的比例占原预算额的1％～5％。

    民国二十年（1931年）十一月，国民政府公布《预算章程》（并于1934年4月、8月先后两次修订）规定：年度预算分为国家及地方两部分，按照办理预算收支分类标准分别编制。办理预算收支分类标准另定之。据此，国民政府于民国二十年（1931年）十一月公布了《办理预算收支分类标准》（后于1993年7月、1933年3月先后修正），对中央政府、地方政府编制预算的收支项目作了规定。《办理预算收支分类标准》规定，地方收支分普通会计与营业会计两部分。

    民国二十一年（1932年），北平市政府编制《民国二十一年度地方收支概算》。其概算收支结构：地方岁入分经常门、临时门两部分。

    民国三十年（1941年），国民政府公布《战时财政收支系统》。民国三十二年（1943年）七月，颁布《战时国家总预算编审办法》。

    民国三十六年（1947年），财政部颁发《省市预算编制要点》及《预算编审办法》。据此规定，北平市政府对预算收支科目的设置作了相应调整。

    民国三十七年（1948年），北平市政府编制的《北平市民国三十七年度地方岁入、岁出概算书》中，预算收支科目的设置分岁入总概算书、岁出总概算书两部分。预算科目设置分款、项、目三级。

    新中国建立初期，北京市新的预算制度尚未建立，不少财政制度尚不统一。1950年3月，政务院发布《关于统一管理1950年财政收支的决定》。规定：全国财政收支总概算，由财政部统一制定和编制。各省、市、自治区人民政府根据中央批准的财政收支总概算和各地的具体情况，编制本省、市、自治区全年财政收支预算，报财政部核定后执行。按照政务院的决定和财政部的通知，北京市人民政府制定《北京市各机关事业费管理暂行办法》、《北京市预算管理暂行办法》。规定：年度预算的编造，预算科目的使用，月度、季度预算执行情况的报告，预算收支范围，预算拨款手续，预算外收支计划以及财政监督检查等。

    1950年10月，北京市人民政府发布《关于健全预决算制度的规定》。规定：各级预算收支的编造、执行和决算，均由首长负责，精打细算，核实开支，厉行节约；财政管理无预算不拨款；坚持一支一报制度；按时造报预决算。这一规定，为北京市进一步健全预决算制度打下了基础。

    1951年7月，政务院发布《预算决算暂行条例》。规定：国家预算决算组成体系分为四级，即国家总预（决）算；大行政区总预（决）算；省、市、自治区总预（决）算；县总预（决）算。北京市根据《预算决算暂行条例》，逐步建立和完善各项预算管理制度。同年，北京市人民政府制定《北京市郊区地方财政管理办法》，建立了区级预算。管理办法规定了预算管理范围，预算管理权限以及预算决算编造的有关规定。政务院《预算决算暂行条例》公布后，北京市预算管理工作开始规范化、制度化。1952年底，北京市已形成一个各单位都有预算、季度收支计划、决算和各项规章制度等的局面。

    1953年，政务院发出《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》。规定：从1953年起全国实行中央、省（市）、县（市）三级预算管理制度。

    1955年，为进一步贯彻统一领导、分级负责的方针，北京市人民委员会依照市、区人民委员会职权的划分，建立健全了区级预算。决定各区财政预算收支，统一由区人民委员会管理。并明确预算管理的职责分工，确定预算收支计划的编审程序，预算缴款拨款程序，使预算管理有章可循。这个办法，在以后一个较长时期内得到贯彻执行。

    1959年，北京市认真执行国务院财贸办公室《办公会议纪要》的规定。财政预算实行预算内收支数字和地方自筹资金收支数字两本账，根据“一切分开，没有隐瞒，层次分明，账目清楚，不打赤字”的要求，对北京市预算决算的编造，提出了具体要求，并布置实施。

    1960年11月，中共中央批转财政部党组《关于改进财政管理制度和加强财政管理的报告》。北京市财政预算收支，贯彻“上下一本账，全国一盘棋”的方针。在预算管理上，向市属各主管部门，各区、县财政机关提出坚持“积极组织财政收入，合理安排财政支出，收支平衡，略有结余”的原则，使全市预算管理工作有所加强。

    1963年，北京市认真贯彻《关于预算管理制度的几项规定》。要求各区、县要健全详细的财政收支预算；各企业单位和主管部门要健全财务收支计划；各行政、事业单位要有详细的单位预算。坚决改变过去有的单位和部门以指标代预算或没有预算就开支的不正常情况。

    1985年3月，北京市在大兴县进行建立乡镇财政试点。到1986年北京市完成了建立乡（镇）财政机构的工作。在乡（镇）全面建立了预算决算制度，至此，北京市形成了市、区县、乡（镇）三级预（决）算体系。

    1991年10月，国务院发布《预算管理条例》。1994年3月，第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》。这是新中国建立以来，我国在预算管理上的第一部法律。把财政预算管理，用法律的形式确定下来，这对预算管理保障和促进经济和社会的健康发展，都将起着重要的作用。《预算法》规定：国家实行一级政府一级预算。设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县，不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。同时规定预算管理职权，预算收支范围，预算编制，预算审查和批准，预算执行，预算调整，决算，监督以及法律责任等。北京市各级财政部门积极宣传预算法，严格执行预算法，强化预算法律约束力，保证各级财政预算收支的严肃性。并规范预算管理程序，进一步明确预算管理职权，把全市预算的编制、审批、执行、调整和决算等纳入统一的法制管理轨道。

    1994年起，按照预算法的规定，北京市地方财政预算，由市、区（县）和乡（镇）级预算共三级预算组成。市级预算：包括市级税收计划、专项收入计划；市级行政事业单位支出预算两部分。区（县）级预算：包括区（县）级税收计划、专项收入计划；区（县）级行政事业单位支出预算两部分。乡（镇）级预算：包括乡（镇）税收计划、专项收入计划；乡（镇）级行政事业单位支出预算两部分。

    第二节  预算编制

    清末，曾颁布《清理财政章程》，试办财政预算编制，并筹办预算等属于实施新政的内容，后因辛亥革命而终止。

    民国初期，北洋政府先后制定了《会计法草案》、《国家税地方税草案》和《会计法》，对预、决算编制作了专章规定。民国三年（1914年），北洋政府公布的《会计条例》对预算的编制方法作了规定。据此规定，京兆财政厅每年分别编制京兆区国家岁入表、京兆区国家岁出表和京兆区地方岁入表、京兆区地方岁出表。由于当时中央政府对各地方政府预算的具体编制方法统一规定，再加上时局动荡，当时京兆区政府预算编制内容十分简略，未真正付诸实施。

    民国时期，国民政府财政部先后拟订民国十六年（1927年）、民国十七年（1928年）度预算例言及预算书式，对中央与地方各机关预算的编制方法及其标准，编审预算程序等问题作了统一的制度规定。

    民国二十年（1931年）十一月，国民政府公布《预算章程》，对各级政府预算编制程序及其他相关问题作了规定。据此规定，北平市政府编制预算采取的办法是自下而上、自上而下的预算编制方法。

    民国二十一年（1932年）九月，国民政府公布《预算法》，对预算的结构设置、编制、审议程序等制度作了修订。根据《预算法》的规定，北平市政府对预算结构、编制等事项作了修改。其修改部分主要有：（一）预算分下列三种：总预算、按机关类别编制的分预算、按基金类别编制的分预算，分别编报。总预算以北平市政府全部岁入岁出编成，并附按机关类别及基金类别编制的分预算的概略。总预算中，按基金类别编制的营业预算部分，仅将其收支相抵后的盈余或亏空净额编入；信托预算部分，以受信托政府所入及费用之实数编入。（二）北平市政府年度预算按国民政府主计处所拟定，下发的表格编制。（三）在编制预算之前，先拟编施政计划，以施政计划为基础，编制收支概算，以收支概算为基础编制拟定预算（根据《预算法》规定，各机关及地方政府初步拟编之收支计划，经核定概数，以作编造拟定预算之基础者，称概算；预算未经立法程序者，称拟定预算；其经立法程序而公布者，称法定预算）。（四）总概算书分上下两篇。上篇包括三卷，第一卷为“概算总说明书”；第二卷为“概算之综要”；第三卷为“决定总概算分概算之概数所必要之参考资料”。下篇按下列规定编制：总目录、每一个第三级机关单位之收支分概算及其基金别与机关别之总略，各编一卷；不依机关单位划分之特种基金收支分概算，各为一卷。（五）北平市政府总概算书交国民政府主计处及财政部签注意见后，送立法院审改。立法院审改完毕，发还北平市政府，北平市政府根据立法院审改意见，改订收支计划，逐级编制成总预算。总预算书的结构与总概算书相同，也分为上、下两篇。（六）拟定总预算书于每年三月以前编造完毕，送行政院核定之，其核定于三月以前办理完毕。

    民国二十六年（1937年）四月和同年九月，国民政府先后公布了《修正预算法》和《预算法实施细则》。后来，因为北平被日本侵略者占领，故未执行。

    民国三十四年（1945年）日本投降后至民国三十七年（1948年），北平市政府执行国民政府修正的《财政收支系统法》和财政部颁发的《预算编审办法》及《省市级预算编制要点》。

    新中国建立初期，预算管理制度不统一，根据北京市经济发展情况，由北京市人民政府财政局临时编制地方财政收支概算，北京市财委审查，经北京市人民政府批准。

    1950年2月，北京市第二届第二次各界人民代表会议审议通过了北京市1950年度财政收支概算草案，这是北京市第一部正式财政收支预算。1950年9月，财政部发出《1950年度财政收支统一管理的实施办法》。规定各省、市年度预算的编造，由省、市财政厅（局）会同有关部门统一办理。编造的预算应列有年度总收支科目及说明，并按总收支科目，分“款”“项”“目”“节”科目逐一说明，编造的经济建设预算，需附有生产及工程计划、财务计划以及预计完成情况等。北京市按照财政部的规定，根据中共北京市委通过的1950年财政收支概算，编制1950年度财政收支预算，报送国家财政部。同年，北京市人民政府制定《北京市各机关事业费管理暂行办法》。规定：北京市事业费预算有六类。即市政建设费，文化教育费，公共卫生费，社会事业费，郊区疏挖沟渠费，生产及投资贷款类。对经常性事业费预算，按定员、定额编制，临时性事业费，采取一事一预算的办法。事业费预算，由市属主管部门编制，经北京市人民政府批准后，北京市财政局负责实施。

    1951年7月，政务院公布《预算决算暂行条例》。规定：各级人民政府及所属机关的一切收入和支出，均应事前成立预算，各级企业主管部门，应将所属企业的预算拨款、预算缴款，编制年度收支计划。北京市按照上述规定，编制北京市年度地方财政收支预算，各主管部门、各事业单位编制本单位、本部门年度单位预算。在编制预算过程中，对各单位，各部门强调必须按照国家的财政政策和财经制度进行。凡是国家和北京市人民政府统一规定的制度、办法和开支标准，都应严格执行。属于预算内的收入，必须纳入预算，不准以任何名义挤占国家财政收入；属于预算外的支出，不准列在预算内开支。预算决算暂行条例公布后，北京市在以后的年份里，相继建立健全预算编制办法，在全市范围内贯彻执行。

    1954年2月，北京市人民政府制定《北京市预算管理暂行规定》。规定：北京市年度财政收支预算指标，由华北行政委员会核定后，编制各部门详细预算，分工是：地方工业、农业、林业及水利支出，由市财经委员会汇编；市政建设支出（包括电车、汽车、自来水、道路、桥梁、下水道、园林、绿化、路灯、消防、勘测及环境卫生），由市政建设委员会汇编；文化、教育、干部训练、体育、广播、出版及卫生支出，由文教委员会汇编；优抚救济、政治业务费、公安、司法及检察支出，由市政法委员会汇编；行政机关及党团经费由主管部门汇编。上述各部门汇编后，加上收入部门的全年收入计划，由北京市财政局编制北京市地方财政预算，北京市人民政府委员会讨论通过，经北京市人民代表大会批准后实施。

    1958年4月，为了适应新财政体制实行后的新情况，进一步发挥各部门管理预算的积极性，明确预算管理上的职责权限，北京市人民委员会下达《关于在预算管理中几个问题的通知》。规定市、区和主管部门预算的编制和程序。北京市地方财政总预算是由各部门预算和各区预算组成。年度预算，由市级各机关、党派、团体及各区人民委员会根据下列各项编制：国务院、北京市人民委员会关于编造预算的指示；各项国民经济计划指标；各项开支定额及标准；其他有关规定。市级各部门、各区人民委员会的预算草案，由北京市财政局审核汇编北京市地方财政总预算草案，经北京市人民委员会审查，提交北京市人民代表大会讨论通过后，上报国务院。北京市地方财政总预算草案经国务院批准后，由北京市人民委员会将各部门预算及各区预算下达，据以执行。

    1966年开始的“文化大革命”期间，北京市各级预算未能正常进行。

    70年代，为了加强对财政预算的宏观控制，有利于预算编制工作及时、顺利的进行；财政部和北京市每年都要根据国家和北京市的方针、政策以及国民经济和社会发展计划的主要指标，拟定下一年度财政预算。其控制指标，经国务院批准后下达各地，作为北京市编制总预算的依据；北京市总预算控制指标，经北京市人民政府批准后，作为各部门，各区、县编制预算的依据。各区、县，各部门按照下达的控制指标编制本级或单位预算，财政收入指标不得小于下达指标，财政支出预算要按照自己的可用财力编制，一般不得突破财力指标。

    1979年，在中共十一届三中全会重新确立的解放思想、实事求是的思想路线指引下，贯彻执行对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，编制了北京市各级财政收支预算。

    80年代，国家和北京市相继改革了财政体制，实行财政包干。国家对北京市，北京市对各区、县只下达财政收入指标，不下达财政支出指标。各区、县在编制预算时，对下达的收入任务指标，必须保证安排，执行中力争超额完成，对各项开支，根据国家的方针、政策以及国民经济计划指标和统一的财政规章制度，测算全年可用财力，统筹安排，多收多支，少收少支，自求平衡。

    1986年，北京市全部建立了乡（镇）财政机构。按照《预算决算暂行条例》和各县、区的具体情况，开始编制乡（镇）财政预算。

    1991年3月，国务院发布《国家预算管理条例》。1994年3月第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国预算法》。对财政预算的编制，作了规定。规定：各级人民政府，应当在每一预算年度之前，按照规定编制预算草案。预算收入应坚持积极可靠、稳定增长的原则；预算支出应坚持量入为出，确保重点，统筹兼顾，留有后备的原则。并将预算草案主要内容，提交本级人民代表大会有关的专门委员会进行初步审查，经本级人民代表大会审查批准后实施。

    第三节  预算执行

    民国初期，北平市执行国民政府公布的《预算章程》，规定：（一）岁入预算公布后，各级征收机关应照法定税目、税率征收。非经法定程序核准修改，不得有所增减。（二）岁出预算公布后，各级机关应照案执行，不得超越。（三）岁入预算公布后，如因特殊事故，收入短少或加税募债等弥补办法未经实行时，由省市政府就原有收入范围议定缩减支出办法，以省市政府之命令行之，并呈报行政院，转呈国民政府备案。（四）岁出预算公布后，如因特殊事故或政策之变更，经省市政府会议决议得缩减某项之一部分或全部，并呈报行政院，转呈国民政府备案。（五）预算公布后，因特殊事故致收入短少，而支出不能缩减时，由省市政府拟具弥补方法，并附概算书，送主计处签注意见，呈请国民政府转送中央政治会议核定施行。（六）岁出预算公布后，不得提出追加预算。但根据法令或契约所必不可免之经费，遇有不足时，得提出追加预算。其办理程序按正式预算程序进行。（七）岁出预算公布后，如因特殊应急之设施或处置不及办理追加预算时，以省市政府之命令得为预算外支出。前项预算外支出仍应补编概算书，由省市政府送由主计处签注意见，呈请国民政府，转送中央政治会议核定后，交行政院提出，立法院追认之。（八）新旧机关或事业，其岁出预算在年度开始后核定者，均自核定之次月份起，照案执行。

    民国二十一年（1932年）九月，北平市执行国民政府修订后的《预算法》，主要有：（一）各机关应于预算年度开始前，按其法定预算之经费数额编造分月行政预算。（二）各级机关编造行政预算时，除按照科目，分别机关，定其经常支出数额外，应划出经费全额5％或其他相当之数额，为其机关单位之常备金，以供行政预算各科目不敷之支出，或行政预算所无而临时发生必要之支出。（三）各机关执行行政预算，遇各科目之经费有剩余时，应按月拨入常备金。遇不足时，除第一级、第二级主管机关由其主管长官决定外，经上级机关之核准，得支用常备金。（四）各机关普通收支预算及营业预算之各科目经费除下列各款情形外，不得流用：1．岁出经常门同纲各目中，有一目不足，而他目有剩余时。2．岁出经常门同类各纲中，有一纲不足，而他纲有剩余，其在第四级以下各机关经第三级机关之核准，第三级机关经第二级机关之核准，在第二级、第一级机关，经其主管长官之核准时。3．岁出非经常门有不足，而岁出经常门有剩余，其在第三级以下各机关，经第二级机关之核准，在第二、第一级机关，经其主管长官之核准时。（五）各基金之经费不得相互流用。（六）第三级以上各机关单位之经费，不得互相流用。（七）各机关单位之常备金不敷支出或依法增设新机关时，经中央政治会议之决议，得动用预备金，但应经追加预算之程序。（八）岁入经常门之一切所入，均应归入普通基金，岁出经常门之一切经费，均应从普通基金中拨用；岁入非经常门之一切所入不得归入普通基金。经常经费之支出，按分月行政预算为之；非经常经费之支出，按核准之请求书为之。

    新中国建立后，北京市根据《预算决算暂行条例》，由北京市各级财政机关负责本级财政收支预算的执行和指导监督工作。另外，国家还指定了一些机构，分工负责，与各级财政机关一起，组织财政预算的执行。北京市负责预算执行的管理机构还有：（一）税务机关。负责国家和地方的各项税收和国有企业所得税的征收管理，未实行利改税的国有企业利润以及承包企业上缴任务的监督、缴纳，有关各项基金的征收工作。（二）中国建设银行北京市分行。专门负责办理预算内和预算外基本建设贷款和拨款的专业银行。并负责建筑安装施工企业的财务管理工作，代行财政职能。根据财政部、中国建设银行《关于财政部收回原委托中国建设银行代行的财政职能的通知》。北京市财政局于1994年12月收回原委托中国建设银行北京市分行代行的财政职能。（三）中国农业银行北京市分行。办理农口事业费和国家支援农业生产资金的拨款监督工作。财政预算中的农业、林业、水利、水产、气象等农口的国有企业、事业单位和国家预算支援农业生产支出的各项拨款。（四）国家指定中国人民银行代理金库（国库），原则上一级财政，相应建立一级国家金库。北京市各级金库，是财政预算执行的重要组成部分，是国家赋予中国人民银行的一项重要职责任务。财政预算的一切收入，都由国库收纳；财政预算的一切支出，都通过国库拨付。各级金库在实现全市财政预算收支任务中，发挥着执行作用、促进作用和监督作用。

    为保证各级财政预算的顺利执行，国家在加强税收管理，严格控制基本建设，增加生产，厉行节约，努力增加财政收入，节约财政支出方面，制定了一系列政策规定。中共北京市委、北京市人民政府坚决按照中共中央、国务院的有关规定，采取了一系列保证财政收支的措施。

    1951年11月，北京市财委制定了增产节约方案，提出了增产节约奋斗目标。同年12月，
中共北京市委、北京市人民政府为贯彻中共中央精兵简政、增产节约的方针，开展了“三反运动”（反贪污、反浪费、反对官僚主义运动），北京市领导在报告中，强调了增加生产，厉行节约，精简机构，反对贪污，反对浪费和准备大规模经济建设等问题。

    1957年2月，中共北京市委、北京市人民委员会为贯彻中共中央关于开展增产节约运动的指示精神，提出：增产节约是发展社会主义经济，扩大社会主义积累的基本方法。增产节约的重点是基本建设，要进一步审查当年的基本建设计划。在工业生产中，积极地增加产量，开辟原材料来源，节约原材料，降低成本，提高质量，扩大销路。一切国家机关，社会团体和事业、企业单位，都必须精简管理机构，严格控制人员的增加，减少行政管理费用，改进工作方法，提高工作效率。

    1961年2月，北京市执行国务院发出的《关于当前紧缩财政支出，控制货币投放的补充规定》，要求严格按照国家统一的计划办事，特别强调不能搞计划外基本建设。
    1962年4月，北京市执行中共中央、国务院作出的《关于严格加强财政管理的六条决定》。指出：切实扭转企业大量亏损的情况；坚决制止一切侵占国家资金的错误作法；坚决维护应当上交国家的财政收入；严格控制各项财政支出；切实加强财政监督。

    1967年6月，中共中央发出《关于进一步抓革命、促生产，增加收入、节约支出的通知》。

    1975年11月，北京市召开财政工作会议，贯彻国务院关于抓紧增收节支，保证全年财政信贷收支平衡的通知精神。会议要求进一步发动群众，千方百计挖掘生产潜力，争取多增产，多收入，多给国家做贡献。要把增产、节约，增收、节支，作为一项重要任务来抓。

    1977年12月，北京市执行国务院批转财政部关于税收管理情况的报告。要求：（一）税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都属于中央管理的权限，一律由国家统一规定。（二）凡是在一个省、市（区）内对某一种应税产品，某一个行业减税、免税以及对烟、酒、糖、手表四种产品减税、免税，都需要报财政部批准。（三）个别纳税单位生产的产品或经营的业务，因生产、经营、价格等发生较大变化，需要减免税照顾的；为农业生产服务的县办“五小”企业，社队企业纳税有困难，需要给予照顾的；因自然灾害，必须在税收上给予照顾的；对从事违法经营的单位和个人需要运用税收加以限制的；对投机倒把活动需要通过税收进行打击的，都由省、市、自治区革委会批准。国务院在批示中指出：企业、事业单位、集体和个人要及时足额地缴纳税款，不得偷漏和拖欠。各地区和部门，要认真执行国家税收政策和法令，不得超越权限，不得截留和挪用税款。

    1979年3月，北京市革命委员会发出《关于努力增加收入、节约支出的紧急通知》。规定：（一）努力增加生产，依靠广大群众，充分发扬民主，克服困难，挖掘潜力，制定增产节约计划。（二）大力降低消耗定额。（三）扭转亏损，属于政策性亏损的企业，要按照国家批准的补贴金额，严格掌握，尽量把亏损压低到最低限度。（四）认真做好组织收入工作。一切企业事业单位，要按照规定，及时地足额地向国家缴纳税款和利润。（五）调整基建计划，集中力量打歼灭战。（六）压缩各项行政事业费支出，严格控制机关工作人员，精简会议，节约会议费。（七）严格控制出国人员。（八）严格控制社会集团购买力。（九）各部门、各单位对涉及改变国家财政制度的问题，不得自立章法，严格预决算制度，经费归口管理。

    1981年1月，北京市执行国务院作出的《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》。要求：（一）努力增加收入，坚决压缩支出，任何地区和部门都不得在减少收入增加支出方面随便开口子。（二）坚决维护国家税收制度，不准随意改变税种、税率和减免税收。（三）努力提高企业的盈利水平，保证企业利润及时足额上缴国家。（四）严格基本建设拨款的管理和监督，坚决缩短基建战线。（五）认真压缩超储积压物资，节约流动资金。
（六）大力节减事业费和行政经费。（七）严格执行国家预算管理制度。

    北京市各级预算执行的具体工作，主要是通过贯彻执行国家财经方针政策和各级国民经济计划，组织预算收支指标的实现和预算平衡，开展预算收支执行情况的分析，建立和健全各项预算管理制度等工作进行的。按照《预算决算管理条例》和《北京市预算管理规定》，北京市各级财政部门负责监督检查本级各部门预算执行。对财政预算收入监督检查的内容包括国有企业利润缴库计划，税收执行计划，预算收入缴款的方法，预算缴款方式等；对财政预算支出监督检查的内容包括预算拨款的分配和使用等。按照财政部《关于财政收支统一管理的实施办法》，在财政预算执行中，必须加强分析、报告制度，形成一套完整的报告体系。北京市报告体系的构成和运行情况是：各级财政机关逐级编制上报反映预算收支完成情况的报表和报告。

    第四节  决算编制

    民国初期，北洋政府财政部于民国元年（1912年）制定《临时决算例言》，首次提出办理决算的要求。民国二年（1913年）春，财政部通电各省办理民国元年（1912年）决算表册。民国三年（1914年）十月，财政部制定民国二年度（1913年）决算办法。规定：（一）京内外岁入岁出各款，截止民国二年（1913年）六月底，开单销结。（二）民国二年度（1913年）岁入岁出各款，依据修正预算，造具决算表册，送财政部全份，并将岁出之款，分送各主管部核编，转送财政部，汇编总决算，送审计院审定。（三）岁入按实收数开列，并将有无尾欠及欠收确数，逐款详晰声叙。（四）京内外业经呈咨准销之款，仍编入决算，注明奉准案由。（五）超过修正预算及临时支出之示，经主管部核准有案者，应声叙案由，其未经报部核准者，应声叙确实理由。（六）编造决算表册，至项为止。先列决算数，次列修正预算数，次为比较增减数。民国三年（1914年）公布的《会计法》，对决算制度作了进一步规定。要求各省、各特别区域的各级机构在年度经过3个月以内，编成岁入岁出决算报告书，送财政厅汇核；于年度经过后6个月以内编成全省或全区域岁入岁出决算报告书，送财政部全份，并分送主管部查核。民国初期，京兆特区政府按上述规定编制决算。决算的内容较简单，主要包括本年度各收支项目的预算数、实收、实支数及盈亏比较数等项内容。其中，预算收入的预算数，实收数列至项级科目，预算支出实支数列有年度实支总数。

    民国十八年（1929年）至民国二十一年（1932年），北平市执行国民政府先后发布的《编制民国十七年决算章程》和《暂行决算章程》。

    民国后期，北平市执行国民政府修订、补充后的《暂行决算章程》，其对决算制度修订、补充之处有：（一）年度决算分为国家及地方两部分，各分为普通会计、营业会计两种，悉依各同年度预算区别之。（二）各级岁入岁出决算书之编制，均按照规定格式及说明书办理。（三）各级岁入岁出决算书内所列科目，按照各同年度预算科目填列。（四）各机关编造决算书时，应附收支对照表，贷借对照表及财产目录。此外，《章程》还对各机构遇以裁撤、改组等情形时的决算编制方法、地方决算的编审程序及时期等问题作了补充修订。

    新中国建立后，北京市各级财政机关是具体负责组织财政预算的执行机关，也是财政决算的编制机关。

    1950年12月、1951年7月，政务院先后颁布《关于决算制度、预算审核，投资施工计划和货币管理的决定》以及《预算决算暂行条例》。规定：年度内一切财政收支均采用收付实现制。收入以最基层金库、粮库、实物库数字为准，支出以各开支机关实际开支数字为准，此收支为预算执行之检查及年终决算的根据；收支均以本年1月1日至12月31日止实现数字为限，结余现金缴还金库；粮、物须经财政机关核准，由下年度预算内扣除；为便利各级财政部门年终结算，实行收付实现制，北京市规定了出纳整理期，市级机关为4至5天；各机关年度收支清理后，即按规定表格编造1950年决算，由市财政审核汇编总决算；并于1951年4月底以前报财政部；在财政清理过程中，遇有无预算或预算未经批准的开支，不准报销，擅自挪用公款公粮公物弥补机关生产亏损者，全部追偿，不准报销。

    50年代，北京市的财政决算编制执行财政部规定。1951年，财政部规定：各级总决算只列本级收支，如比例解留税收，只编列该级应行留成部分；专款拨付经费，属于追加预算部分，列入本级决算，属于代审代销部分，另列专案报送中央财政部审核汇编；各事业单位由中央直接拨的经费，如税务、粮秣、公安等费，直接由各主管机关编报决算送中央。总决算由市财政局审核汇编，于年终后3个月内报送中央财政部。1952年，财政部规定：各级财政机关于12月25日前停止办理本年度的预算追加追减等事项，各级总决算、单位决算与收入系统决算的编造，一律依照“1952年度各级财政岁入岁出统一预算科目”规定的款、项、目顺序办理，并按规定的统一表格编造，为使决算按期编报，各级财政机关和单位预算机关必须进行年终清理，将所有暂收暂付款项清理完毕。各级收入机关及金库必须依照规定的对账制度逐级核清。1953年，财政部规定：1953年预领1954年经费，应按1954年统一预算科目转入各相应账户内，抵顶1954年预算拨款；机关有特种资金收支者，除1953年已解缴财政作预算收入者外，其收支数额均不列入单位决算内。1954年，财政部规定：1954年1月1日至12月31日的收支均列入本年收支决算，下年度1月1日起的收支，均列入下年度收支内，经批准预付1955年的预算资金，在1955年预算内抵，不应列入1954年决算，各单位决算和各级总决算，在编造送达上级后，一律不再进行补报和更改，如需补报和更改，均在下年度内处理，某些单位因故不能如期报送决算时，财政部门可按拨款数代编决算，如代编决算与单位决算不一致时，可在次年预算中调剂，不再修改原编决算，自筹经费应单独编造决算，并随同单位决算一并报送，由财政机关审核汇编。如开支与各级总预算的收支混同不能分开，也可合并编列，但需另加说明；1954年已完的基建工程应办理财务决算，其结余的现金和年内已变价的材料款，应在12月31日前缴回原拨款单位；各机关单位行政费和事业费拨款的年终结余，均应在12月份决算编送后及时缴回财政，拨给人事系统和直接拨付各机关单位的家属补助费、家属招待费、病号补贴，可根据标准及各月干部实有人数编列决算；预付的差旅费、订金、保证金以及购买外汇等款，均可列入本年决算，下年度再行结算；暂付款与应收、应付各项往来力争年前结清。自此，北京市依据上述各项规定并结合北京市的具体情况进行决算编制。达到数字准确、内容翔实和按时上报的要求。

    北京市各级财政决算，是按预算年度（即每年1月1日至12月31日）的岁入、岁出之收付实现数编制。每年第四季度，财政部要在总结上年决算汇编工作的基础上，根据当年的国家财政方针、政策、预算、财务管理体制、制度以及当年预算执行中的问题，拟定和颁发当年的“财政决算编审办法”。同时，还要下达“企业财务决算编审办法”；中国建设银行总行制定“基本建设财务决算编审办法”；国家税务局印发“税收年报编审办法”。北京市根据财政部制定的“财政决算编审办法”的原则要求，结合实际情况，作必要的补充规定后，印发到各区、县财政机关和市级各单位执行。决算编审办法包括的内容主要有：抓紧年前增收节支和平衡预算工作；认真组织年终收支清理工作，通过清理集中预算资金；提出决算审查的重点和决算问题的处理原则；提出决算编审工作的组织领导和要求；提出对当年预算执行中若干具体问题的决算处理原则和意见。

    北京市各级财政总决算和单位决算，由决算表格和文字说明两部分组成，决算表格，按其内容，分为预算数、决算数和基本数字三类。决算报表的统一表格，通常包括决算收支总表和明细表；决算收支分级表；年终资金活动情况、表；支出预算结余转下年度使用数计算表；最后调整预算支出变动情况表。各项基本数字表以及其他附表。财政决算表编成后，编写决算说明书，说明：财政收入超收或短收的原因；各项主要支出的结余或超支情况；总预算收支结余情况以及预算变动等。单位决算按其内容，分预算数字，决算数字和基本数字三类，单位决算表编成后，编写决算说明书，报送各级财政部门，汇编本级总决算。各级财政总决算编成后，报各级人民政府审定，并提请本级人民代表大会审查和批准。北京市地方财政总决算，还应报送财政部汇编国家决算。区、县和乡、镇财政总决算，还应报送上级财政部门，作为汇编本级总决算的依据。

    1966年开始的“文化大革命”期间，北京市各级决算编制未能正常进行。

    70年代，北京市的决算编制工作除继续运用原来行之有效的作法外，着重提出了有关预算外资金收支的管理，并规定各级财政部门必须把预算外资金收支，特别是国有企业的预算外资金收支完整地、如实地按照规定的决算表格汇总上报。

    80年代，随着经济体制和财政体制改革的进展，特别是在治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的形势下，对决算编审工作提出了新的要求。北京市执行财政部关于决算的编报须做到“严格划分预算年度，分清资金界限，落实收支数字，保证数字准确，内容完整，及时报送”的要求，各部门、各单位加强了对决算编审工作的领导，从紧从严，审查决算数据和内容。80年代末，在实行财政包干的新形势下，各部门、各单位认真执行财政部和北京市财政局有关财政决算编审工作的新规定，主要抓了加强财务决算审核和财政结算两方面的工作。

    90年代初期，北京市的决算编制主要是充分利用财政决算资料为经济建设预测和决策提供依据，通过决算资料，研究中长期发展战略。另外，积极推进分税制财政体制的平稳过渡。先后制定了《关于实行分税制财政体制后，有关预算管理的暂行规定》、《关于税务机构分设后有关税收收入划分和报解问题的规定》。

    90年代，北京市的决算编制，严格按照《预算决算暂行条例》、《国家预算管理条例》和《中华人民共和国预算法》实施。

    第五节  国库

    库藏，起源于商代。

    元代大都路置平准库，仓储尤重宝钞（纸币）。

    明代初期的库藏，中央分为内库、里库、外库，分别储藏皇室、政府的各类财物。在地方府州县卫所，也都设库，储藏金银、钱钞、丝帛、赃罚诸物。北京设有仓廒贮粮以及银库、钱库储存银钱。

    清代初期，中央设有银库、缎匹库、颜料库，专司收藏赋银、绸缎、绢布、丝绵、铜铁矿产等物。在地方分事项设专库，直隶设有藩库、粮道库、驿道河道库、盐运司盐法道库、关税库及各府、州、县库。光绪三十一年（1905年），清政府改革国库管理办法，在北京成立大清户部银行总行。光绪三十四年（1908年）将大清户部银行改为大清银行，仍负责经营国库业务。宣统二年（1910年）清政府制定国库章程，规定京师设总库，各省设分库，省以下设支库，委大清银行代为掌管。国家岁入、岁出各种款项，统一由国库收纳支付。

    民国初期，京兆特区政府财政金库由北京中国银行代理。民国五年（1916年）二月，京兆特区政府公布《京兆分金库出纳款项简章》。对金库代理制度及库款出纳业务作了具体规定。《简章》关于金库设置问题规定如下：（一）北京中国银行，依金库条例及总金库之规定，设置京兆分金库（下称金库），受京兆财政厅之委托，管理京兆全区岁出入款项之出纳保管事务。（二）金库于京兆各县属，得设置支金库或金库派办处（下称支库、派办处），或选定殷实之代理店，经理该地方之出纳事务。《简章》对京兆区金库出纳业务的办理作了具体规定。民国十四年（1925年）七月，京兆财政厅将金库代理权收回，暂行自理金库业务。京兆财政厅公布的《京兆财政厅库务处暂代金库事务简章》称：本厅为整理本区财政起见，于本厅添设库务处，暂代金库出纳事务，暂定6个月为期，一俟财政充裕，即行恢复金库制度。《简章》规定，库务处附属于总务科，分出纳保管事务；登记股专司登记一切出纳款目及保管单据事务。库款出纳业务的具体程序基本沿用旧制。

    民国前期，金库制度虽已基本建立，但由于财政收入征收权的分散，许多收入项目由主管政府机构自行征收，自行支用，既不通过财政部门，也不通过金库出纳。因此，此时期金库出纳业务的范围及规模均小于实际财政收支的范围和规模。

    民国后期，北平市政府成立后，金库制度仍沿用旧制，由北平市财政局自行管理金库业务，北平市财政局下设市金库，具体负责北平市财政资金的出纳业务。财政资金收支的具体程序如下：各机关所送解款联单，应连同现金，赴会计股审查后，填具二联收款传单，连同解款联单，移送市金库照数核收，登入现金日记簿，并于联单总数上加盖收款图记，及收款人名章。将传单收入联留存，收讫联盖章，送回会计股，登入现金出纳簿，并照填现金收据，缴解款人赴收发处投递。各机关所送解款联单及票据缴验，经编审股查核无讹，再由主管人员登入分类簿，一面将通知联送交会计股转账，并登入分类簿，一面分别发给批回及回执。各机关每月所送收支预计算书，经分编审股审核无讹，分别存转。凡各项经费之支出，经编审股根据预算审查、确定，须填具支付命令书，以存根联留股备查，通知联发给领款机关或领款人，饬书联交市金库照付。市金库接到前项饬书，即交会计股登入饬书簿，俟领款人持支付通知书及领款总收据来领款时，对照无讹，立即照填二联支款传单，连同书据，送市金库照数收支，登入现金日记簿，一面于书据上加盖发讫图章，即将传单之支出联留存，付讫联盖章，连同书据，送回会计股，分别保管。各机关缴局各种票据，由编审股逐联稽核无讹，于票据缴验说明单上加盖核讫图记及核算人名章，一面通知主管人员核办；一面将票据缴验，交总务股存查。各机关每期所送票照报告表由编审股审核存查。本局经费之支出，须由总务股依法编造支付预算书，送编审股审核，填发支付命令，始得向会计股支领。经费开支完毕，按期编造支出计算书，连同证明单据，送编审股审核具报。

    抗日战争时期，伪北京特别市公署财政金库制度仍沿用北平市政府旧制，由伪北京特别市公署财政局自行管理金库业务。伪北京特别市公署财政局制定的《北京特别市公署财政局组织规则》规定，财政局下设市金库机构。

    抗日战争胜利后，北平市政府重新恢复战前市金库制度。民国三十五年（1946年）五月，根据国民政府民国二十七年（1938年）六月公布的《公库法》关于各级公库应由银行代理的规定，北平市政府制定了《北平市市款收支保管办法》。《办法》规定：本市市款收入、支出及保管，除合于公库法第四条、第五条之规定，得请准自行出纳外，均由代理市库之银行直接办理。据此规定，原财政局下辖之市金库改为财政局第四科，负责公库行政事务，从民国三十六年（1947年）六月起，委托北平市银行代理市公库，所有地方税捐收入统由北平市银行收集保管，各重要稽征处所均由北平市银行派员前往经收。《北平市市款收支保管办法》对北平市财政收入、支出的业务作了制度规定。

    新中国建立后，北京市国库制度按照中央有关规定，实行委托国库制。

    1950年，政务院发布《统一国家财政经济工作的决定》。其中建立国家金库作为统一国家财政经济管理的重要措施之一。同年3月，政务院公布《中央金库条例》。规定：中央人民政府设中央总金库，各省（市）设中央分金库，各县（市）设中央支金库。各级金库均由中国人民银行代理；金库主任由各级中国人民银行行长兼任。同年，《中国人民银行组织条例》把经办国库、执行国家预算出纳业务，列为中国人民银行重要任务之一。

    50年代初期，为便于各级财政收支管理，政务院决定，财政收支系统划分后，各级中央金库兼理地方金库事宜，设立地方金库。决定大行政区地方金库，暂设总库、分库、支库三级，省（市）地方金库暂设总库、分库两级。根据政务院的决定，北京市制定了《北京市市金库暂行规程》、《北京市市金库施行细则》。市金库主管机关为北京市财政局。市金库的主要任务是准确及时地收纳各项财政预算收入；按照财政制度有关规定和银行开户管理办法，为财政机关开立账户；对财政库款和预算收入进行会计账务核算。协助财政、征收机关组织财政预算收入并及时缴库，市库除依照北京市财政局支付书付款外，任何单位无权动用库款。北京市市金库由中国人民银行北京市分行代理，为收支便利，还委托其分支机构办理。《北京市市金库施行细则》，对库款解缴和支拨作了具体规定。凡属北京市预算范围内的预算收入，均应缴入市金库或中国人民银行北京市分行所属机构，未设收款机构的地区，委托当地邮局代为经收。

    1954年1月，北京市执行财政部印发的《中央金库条例施行细则》（第三次修订）。规定：中央金库以支库为基层库，一个县设置一个支库，并划分了收入系统和报告制度。收入系统分为税务系统，盐务系统，海关系统，农业税系统，清仓系统，“三反（反贪污、反浪费、反官僚主义）、五反（反对行贿、反对偷税漏税、反对盗窃国家财产、反对偷工减料和反对盗窃经济情报）”系统，商品检验系统，企业系统，财政系统。各级金库收纳的预算款项，向同级财政机关报送各种报表。支金库设日报、月报、年报。分金库设日报、半月报、月报、年报。库款支拨，凭同级财政机关支付命令（或拨款书）办理。

    1958年，由于财政体制的变化，部分中央企业下放地方管理，财政部简化了预算收入入库和报解手续。北京市按照修订后的规定，简化了各项入库制度。

    1977年12月，财政部印发《中央金库条例施行细则》（第八次修订）。规定：中央金库是国家金库，分为总金库，分金库，中心支金库，支金库四级。省、市、自治区金库及其所属的各级金库，既是中央金库的分支机构，也是地方金库。地方预算收入的级次分为省（市、区）、地区、县三级。按照上述规定，北京市地方财政预算收入，按其性质分别由各收入机关主管。其分工是：各企业（事业）单位解缴的预算收入，由税务机关监督缴纳的，以税务机关为收入机关，由财政机关监督缴纳的，以财政机关为收入机关；税务机关征收的一切收入，以税务机关为收入机关；农业税征收部门征收的农业税收入，以财政机关为收入机关；不属以上的收入（主要是其他收入），都以预算所属的本级财政机关为收入机关。

    1985年7月，北京市执行国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》。《条例》再次明确中国人民银行具体经办国库业务。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。并明确地方国库的基本职责和主要权限。基本职责是：办理国家预算收入的缴纳，划分和留解以及预算支出的拨付；向上级国库和同级财政机关，反映预算收支执行情况；协助财政税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应纳款项，对于屡欠不缴的，按照税法协助扣收入库；组织管理和检查指导下级国库工作；办理国家交办的国库有关的其他工作。主要权限是：监督财政存款的开户和财政库款的支拨；督促检查各经收处和收入机关所收款项是否按规定全部缴入国库；发现违反规定不缴的，应及时检查处理；对擅自变更各级财政之间收入划分范围与分成留解比例的，随意调整库款账户之间存款余额的，以及用不符合规定凭证，要求办理退库的，国库有权拒绝执行与受理；对强令国库办理的，要及时向上级报告。

    1986年1月、1987年1月，中国人民银行、财政部发布《中华人民共和国国家金库条例施行细则》（试行）、《关于执行中华人民共和国国家金库条例施行细则（试行）的补充规定》。根据规定：北京市国家金库业务，由中国人民银行北京市分行主管，业务受总库垂直领导，具体业务由各专业银行负责。北京市区、县支金库业务由市、区、县工商银行办理。

    按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，北京市各区、县都设有支金库。随着全市乡镇经济的发展，乡镇财政预算管理的加强，1992年，北京市平谷县率先在全县范围内，建立了乡镇金库。同时，朝阳区、昌平县也先后建立了乡金库。